ДОКЛАД по итогам мониторинга состояния избирательной системы, её развития и реализации избирательных прав в России в 2012 году, с использованием ресурса информационного портала «Выбор народа».

ВВЕДЕНИЕ

Итоговый доклад готовился в рамках четвёртого этапа проведения исследования «Мониторинг состояния избирательной системы, её развитие и реализация избирательных прав в России с использованием ресурса информационного портала «Выбор народа». При реализации проекта используются средства государственной поддержки, выделенные Институтом общественного проектирования в качестве гранта в соответствии с распоряжением Президента Российской Федерации от 02 марта 2011 года №127–рп

Актуальность проведенного исследования обусловлена необходимостью качественного изучения состояния избирательной системы и избирательных прав граждан РФ на выборах разного уровня, с учетом активизации гражданской активности и изменений избирательного законодательства. Основная проблема – прошедшие в декабре 2011 года выборы в Государственную Думу Российской Федерации и выборы Президента России прошедшие 4 марта 2012 года, возросшая активность гражданского общества в контроле за избирательными процессами, произошедшие и происходящие по инициативе Президента РФ изменения законодательства о выборах и политических партиях находят неоднозначную оценку в обществе. При совершенствовании законодательства, продолжает оставаться проблема нарушений избирательных прав граждан со стороны отдельных участников избирательного процесса.

Целью исследования было изучить состояние реализации избирательных прав граждан РФ в период выборов Президента России, а также региональных и муниципальных выборов в 2012 году, роль и место институтов Гражданского Общества в исследуемых процессах.

В ходе исследования решались следующие задачи:

1) Изучение состояния избирательной системы РФ после выборов Государственной Думы РФ прошедших в декабре 2011 года и в ходе выборов Президента России, а также связанного с этими выборами роста политической активности граждан.

2) Изучение положения дел в соблюдении избирательных прав граждан в ходе проведения выборов на федеральном и региональном уровнях

3) Проведение анализ участия институтов гражданского общества в избирательных процессах на федеральном, региональном и муниципальном уровнях.

В ходе исследования были подготовлены два аналитических отчета по выборным процессам в РФ «Мониторинг состояния избирательной системы, её развитие и реализация избирательных прав в России с использованием ресурса информационного портала «Выбор народа» в период избирательного цикла «зима-весна» 2012 года и «лето-осень» 2012 года. Указанные отчеты опубликованы на информационном ресурсе «Выбор народа». По техническим причинам публикация отчета «зима-лето» разбита на две части. Часть первая: http://vybor-naroda.org/analitics/21066-analiticheskiy-otchet-po-vybornym-processam-v-rf-monitoring-sostoyaniya-izbiratelnoy-sistemy-ee-razvitie-i-realizaciya-izbiratelnyh-prav-v-rossii-s-ispolzovaniem-resursa-informacionnogo-portala-vybor.html Часть вторая:http://vybor-naroda.org/analitics/21067-analiticheskiy-otchet-po-vybornym-processam-v-rf-monitoring-sostoyaniya-izbiratelnoy-sistemy-ee-razvitie-i-realizaciya-izbiratelnyh-prav-v-rossii-s-ispolzovaniem-resursa-informac

Отчёт «лето-осень» размещён по адресу » http://vybor-naroda.org/vyboryvrf/vybory2012/26519-analiticheskiy-otchet-po-vybornym-processam-v-rf-monitoring-sostoyaniya-izbiratelnoy-sistemy-ee-razvitie-i-realizaciya-izbiratelnyh-prav-v-rossii-s-ispolzovaniem-resursa-informacionnogo-portala-vybor.html Эти аналитические отчёты послужили основой для написания настоящего доклада.

В ходе исследования использовались качественные методики исследования. Аналитической задачей исследования являлся сбор, систематизация и классификация данных, полученных в результате мониторинга СМИ и вторичных исследований. На этой основе проводилось описание изучаемой темы. В ходе кабинетных исследований были использованы следующие методы и источники получения эмпирической информации:

Мониторинг и анализ СМИ посвященных выборной тематике (результаты анализа публикаций, в том числе фиксирующих нарушения в ходе проведения выборов).

Вторичные исследования социологических материалов и аналитических докладов по исследуемой проблематике, проведенных ранее социологическими и исследовательскими центрами, НКО, занимающимися выборной проблематикой, ЦИК России.

Анализ законодательства о выборах и правоприменительной практики.

Изучение и анализ отчетов о работе различных «горячих линий»

Изучение и анализ материалов проведенных в рамках исследования круглых столов, сбор и анализ экспертных мнений, оценочных суждений и прогнозов (детализированные результаты субъективных оценок и прогнозов компетентных специалистов) и написание аналитической записки.

Среди социологических организаций вторичному исследованию подвергались материалы исследований ВЦИОМ, ФОМ, Левада-Центр проведенные этими службами в исследуемый период и отвечающие целям настоящего исследовательского проекта.

Среди общественных структур анализировались материалы Общественного совета «Честный выбор»; Ассоциации НКО по защите избирательных прав «Гражданский контроль»; Ассоциации НКО в защиту прав избирателей «Голос»; Российского фонда свободных выборов; Независимого объединения волонтеров «Гражданин наблюдатель»; Общественного проекта «Лига избирателей» и других активно показавших себя в ходе избирательной кампании.

В ходе мониторинга печатных и электронных СМИ, соответствующих информационных порталов анализу в первую очередь подвергались материалы, размещенные на информационном портале «ВЫБОР НАРОДА» в разделе «Аналитика» http://www.vybor-naroda.org/analitics/ и в разделе «Социология о политике» http://www.vybor-naroda.org/sociologiaopolitike/ .

В исследовательских работах, экспертном обобщении и подготовке доклада принимали участие сотрудники МОО «Институт современной политики», а также: Богданов Игорь Васильевич – кандидат психологических наук, Исполнительный директор Российского фонда свободных выборов; Брод Александр Семенович – Сопредседатель Общественного Совета «Честный выбор»; Игнатов Александр Вячеславович – кандидат юридических наук, исполнительный директор Российского общественного института избирательного права; Канаева Екатерина Константиновна – заместитель директора АНО Центр прикладных исследований и программ; Точенов Александр Сергеевич – вице-президент Института современной политики.

РАЗДЕЛ I

Состояние избирательной системы и избирательных прав граждан

Законодательная база, регламентирующая порядок проведения выборов в избирательных кампаниях 2012 года. Изменения избирательного законодательства прошедшие в 2012 году

Правовое регулирование выборов Президента Российской Федерации 4 марта 2012 г. осуществлялось Федеральным законом «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации», Федеральным законом «О выборах Президента Российской Федерации», другими федеральными законами.

Последние изменения в Федеральный закон «О выборах Президента Российской Федерации» были внесены 25 июля 2011 года, т.е. за достаточный срок до начала избирательной кампании, что было обусловлено во многом «наложением» сроков двух федеральных избирательных кампаний – по выборам депутатов Государственной Думы и Президента Российской Федерации во взаимосвязи с практикой одновременного внесения изменений во все законодательные акты, регулирующие выборы и избирательные процедуры в России. При этом указанные изменения не носили принципиальный характер. Наиболее существенным изменением, затрагивающим конституционно-правовой статус Президента Российской Федерации, принятым после выборов 2008 г. стало увеличение срока полномочий главы государства с четырех до шести лет. Соответствующее изменение в ч. 1 ст. 81 Конституции Российской Федерации было внесено еще в 2008 году, а новый срок полномочий впервые применен в отношении Президенту Российской Федерации, избранного на выборах 4 марта 2012 г.

Федеральным законом «О выборах Президента Российской Федерации» установлен единый перечень ограничений пассивного избирательного права, ряд из которых являются, по сути, дополнительными, по сравнению с установленными Конституцией Российской Федерации. Так, правом быть избранными на должность Президента Российской Федерации не обладают граждане, имеющие гражданство иностранного государства либо вид на жительство или иной документ, подтверждающий право на постоянное проживание гражданина Российской Федерации на территории иностранного государства, осужденные к лишению свободы за совершение тяжкого или особо тяжкого преступления либо преступления экстремистской направленности и имеющие на день голосования неснятую или непогашенную судимость указанное преступление, подвергнутые административному наказанию за пропаганду и публичное демонстрирование нацистской атрибутики и символики, производство и распространение экстремистских материалов, а также в отношении которых решением суда установлен факт нарушения ограничений, связанных с противодействием экстремизму, если они совершены в течение четырех лет до дня голосования (ст. 3). Эти допускаются лишь по прямому решению суда (однако, процессуальное законодательство Российской Федерации не обязывает суд в случае вынесения приговора, постановления, решения или иного акта, влекущего лишение пассивного избирательного права, четко указывать на это в резолютивной части судебного акта). Вместе с тем, лишение пассивного избирательного права граждан, подвергнутых наказанию за административные правонарушения и, возможно, не подвергнутых вообще никакому наказанию в случае установления факта нарушения указанных выше ограничений тем более в течение достаточно длительного срока, не в полной мере отвечает принципу пропорциональности и критерию серьезности правонарушения указанному в п. 1.1d «Лишение права избирать и быть избранным» «Свода рекомендуемых норм при проведении выборов» принятому Венецианской комиссией в октябре 2002 года (Европейская комиссия за демократию через право). Кроме того этот принцип должен входить в ряд кумулятивных условий перечисленных в данном пункте Свода.

В Федеральном законе «О выборах Президента Российской Федерации» содержится не только декларативная норма о равных избирательных правах граждан, проживающих или находящихся в период проведения выборов за пределами территории Российской Федерации, но и положения, обеспечивающие такое равенство: право указанных граждан ставить подписи в поддержку выдвижения кандидатов и участвовать в других избирательных действиях, а также их возможность проголосовать на избирательных участках, образуемых в дипломатических представительствах и консульских учреждениях Российской Федерации. Для реализации такого равенства образуются две территориальных избирательных комиссии, подчиненные непосредственно ЦИК России.

Федеральный закон «О выборах Президента Российской Федерации» предусматривает возможность выдвижения кандидатов в порядке самовыдвижения и выдвижения зарегистрированными в установленном порядке политическими партиями. При этом в первом случае гражданин должен создать группу избирателей, поддерживающую его выдвижение, в количестве не менее 500 человек. Федеральный закон, основываясь на принципе пропорционального равенства, допускаемого п. 2.3 Руководящих принципов Венецианской комиссии, устанавливает два основания регистрации кандидатов: подписи избирателей и факт выдвижения политической партией, допущенной к распределению мандатов на ближайших предыдущих выборах депутатов Государственной Думы. При этом действовавшее на выборах 2012 г. количество подписей избирателей, необходимое для регистрации кандидата (два миллиона подписей) не вписывалось в рекомендуемое Венецианской комиссией количество не более одного процента подписей от числа избирателей в избирательном округе, т.к. составляет 1,83% от числа избирателей в федеральном избирательном округе. При этом указанное количество подписей является одинаковым для всех кандидатов, представляющих для своей регистрации подписи избирателей, чем обеспечивается соблюдение принципа равенства кандидатов. Следует отметить, что в ходе избирательной кампании по выборам Президента Российской Федерации действовавшим главой государства были предложены изменения законодательства, включающие, в т.ч. существенное снижение количества подписей, необходимых для регистрации кандидата на должность Президента Российской Федерации (300 тыс. для самовыдвиженцев и 100 тыс. для кандидатов от непарламентских партий). Такие изменения будут действовать на следующих выборах главы государства.

Федеральный закон «О выборах Президента Российской Федерации» гарантирует осуществление международного наблюдения за выборами, а также наблюдения за выборами со стороны зарегистрированных кандидатов и политических партий, выдвинувших таких кандидатов. Вместе с тем, в Российской Федерации не в полной мере созданы условия для осуществления общественного наблюдения за выборами в смысле осуществления контроля со стороны российских общественных объединений, не выдвинувших кандидатов и, следовательно, не заинтересованных в итогах голосования. Такие общественные объединения не обладают правом назначения наблюдателей на избирательные участки, что ограничивает возможность внутреннего объективного контроля за процедурами, осуществляемыми в день голосования и при подсчете голосов избирателей. Вместе с тем, на практике некоторые организации направляли своих представителей на избирательные участки в правовом статусе представителя средства массовой информации, учрежденного такой организацией. При этом ряд таких СМИ сложно признать фактически действующими. Указанное положение позволяет говорить о существовании своего рода «имущественного ценза» для некоммерческих организаций – участвовать в наблюдении за выборами в помещениях для голосования фактически имеют право только некоммерческие организации, имеющие собственные зарегистрированные средства массовой информации.

Вместе с тем, существенным образом повысилась степень открытости и гласности избирательного процесса посредством введения видеотрансляции в сети интернет, доступ к которой мог получить каждый желающий. Впервые в мировой практике каждый избирательный участок (за исключением образованных в больницах, следственных изоляторах и воинских частях) был оборудован двумя веб-камерами, изображение с которых записывалось на специальный носитель и в он-лайн режиме транслировалось в сети интернет, где для получения доступа к трансляции необходимо было зарегистрироваться (без указания паспортных и иных персональных данных) либо воспользоваться аккаунтами основных почтовых серверов и социальных сетей. По окончанию выборов материалы видеозаписей с избирательных участков доступны на Портале государственных и муниципальных услуг. Организация видеонаблюдения определена постановлением ЦИК РФ от 27 декабря 2011 года № 82/635-6 «О Порядке видеонаблюдения в помещении для голосования на выборах Президента Российской Федерации 4 марта 2012 года». Вместе с тем, законодательно не прописан правовой статус самой процедуры видеонаблюдения.

Таким образом, законодательство, регулирующее выборы Президента Российской Федерации, в целом соответствует международным избирательным стандартам и обязательствам Российской Федерации в сфере демократических выборов, его положениями гарантируется проведение выборов на основе всеобщего равного и прямого избирательного права при тайном голосовании.

4 марта 2012 г. состоялись выборы депутатов шести представительных органов муниципальных образований – административных центров субъектов Российской Федерации. При этом все указанные выборы проходили в условиях императивной нормы, введенной Федеральным законом от 20.03.2011 г. №38-ФЗ, предусматривающей обязательное распределение не менее половины депутатских мандатов в представительных органах муниципальных районов и городских округов с численностью 20 и более депутатов по пропорциональной избирательной системе. Для большинства административных центров пропорциональная избирательная система на муниципальных выборах использовалась впервые.

На выборах во всех шести административных центах субъектов Российской Федерации был установлен «плавающий» 5% заградительный барьер. Таким образом, заградительный барьер во всех муниципальных образованиях установлен на уровне максимально допустимого значения, предусмотренного федеральным законом, что подтвердило тенденцию, выявленную при анализе законодательной базы выборов депутатов законодательных органов субъектов Российской Федерации.

Анализ регионального законодательства, по которому проводились муниципальные выборы в марте 2012 г., свидетельствует, что в целом оно вписывается в установленные на федеральном уровне рамки правового регулирования.

Региональные и муниципальные выборы 14 октября 2012 г. стали первыми после прошедшего в текущем году существенного изменения законодательства Российской Федерации о политических партиях, о выборах и об организации органов государственной власти субъектов Российской Федерации.

К наиболее значимым изменениям, внесенным между федеральными выборами и началом осенней избирательной кампании 2012 г., следует отнести следующие:

восстановление, после более чем 7-летнего, прямых выборов высших должностных лиц субъектов Российской Федерации (руководителей высших исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации);

введение абсолютно нового механизма поддержки выдвижения кандидатов на выборах губернаторов – сбора подписей депутатов представительных органов и избранных на прямых выборах глав муниципальных образований для регистрации кандидатом на должность высшего должностного лица субъекта Российской Федерации, неофициально названного «муниципальным фильтром», который применяется впервые в российской истории и основан на опыте ряда зарубежных государств;

либерализация законодательных требований к созданию политических партий – снижение требований к численности партий с 45 000 чел. в момент принятия решения о регистрации, до 500 чел., т.е. в 90 раз;

предоставление всем зарегистрированным политическим партиям права выдвижения кандидатов и списков кандидатов без сбора подписей избирателей, их регистрация осуществляется непосредственно на основании решения политической партии о выдвижении;

снижение количества подписей избирателей, необходимых для регистрации кандидатов, выдвинутых в порядке самовыдвижения в 4 раза (ранее – не более 2%, после изменений – 0,5% от числа избирателей, зарегистрированных в соответствующем едином или одномандатном избирательном округе либо 0,5% от числа избирателей, разделенное на количество мандатов в многомандатном избирательном округе.

Выборы высших должностных лиц (руководителей высших исполнительных органов государственной власти) субъектов Российской Федерации прошли в 5 регионах страны: Амурская область, Белгородская область, Брянская область, Новгородская область, Рязанская область. Выборы показали достаточный (хотя и не «зашкаливающий») интерес к ним как со стороны политических партий (в первую очередь, давно существующих, а также ряда вновь образованных партий), так и со стороны избирателей (некоторое снижение явки, по сравнению с предыдущими региональными выборами в марте 2011 г., объясняется, скорее всего, недавно прошедшими двумя федеральными избирательными кампаниями, вызвавшими некоторую «усталость» населения от выборов).

Прошедшие губернаторские выборы свидетельствуют о том, что их законодательное регулирование на федеральном уровне создало необходимые условия для оперативного принятия законов субъектов Российской Федерации, детально регулирующих избирательный процесс. Этому способствовал как накопленный в субъектах Российской Федерации опыт проведения иных выборов, так и подготовленный Центральной избирательной комиссией Российской Федерации модельный закон о выборах высшего должностного лица субъекта Российской Федерации.

Одной из принципиальных для российского законодательства новелл, впервые примененных на выборах 14 октября 2012 г., является система поддержки выдвижения кандидатов на должность губернатора депутатами и главами муниципальных образований субъекта Российской Федерации посредством внесения ими своих подписей. Это то, что при обсуждении законопроекта стали называть «муниципальным фильтром». Первое практическое применение данного механизма следует признать в целом удачным, но требующим дальнейшего обсуждения и, возможно, совершенствования, уточнения отдельных моментов.

Так называемый «муниципальный фильтр» заключается в том, что выдвижение кандидата на должность губернатора должны поддержать от 5 до 10 процентов депутатов представительных органов муниципальных образований и (или) избранных на муниципальных выборах глав муниципальных образований субъекта Российской Федерации, в том числе от 5 до 10 процентов депутатов представительных органов и (или) глав муниципальных районов и городских округов, т.е. муниципальных образований «верхнего уровня», при этом кандидат должен быть поддержан не менее чем в трех четвертях муниципальных районов и городских округов субъекта Российской Федерации. Необходимый для регистрации процент подписей устанавливается в указанных пределах законом субъекта Российской Федерации.

Анализ законодательного регулирования выборов губернаторов в пяти субъектах Российской Федерации свидетельствует, что большинство из них прислушалось к мнению экспертного сообщества и не стало устанавливать максимально допустимое количество подписей депутатов, определив следующее количество подписей депутатов: 5% в Белгородской области, 7% - в Амурской, Брянской и Рязанской областях, 10% - в Новгородской области (при установленном на федеральном уровне пределе от 5 до 10%).

Вместе с тем, как показывает практика, установленный размер в ряде случаев сложно преодолеть даже парламентским политическим партиям (так, например, кандидаты от партии «Справедливая Россия» не смогли представить необходимого числа подписей в Брянской, Новгородской, Рязанской областях, от Коммунистической партии Российской Федерации – в Новгородской области). Еще сложнее преодолеть такой фильтр вновь зарегистрированным политическим партиям, что объясняется отсутствием их представителей в муниципальных представительных органах. Вместе с тем, введение так называемого муниципального фильтра должно стимулировать политические партии активнее создавать свои отделения в муниципальных образованиях, активнее участвовать в муниципальных выборах, а также в целом повышать значение института муниципального депутата.

Чтобы так называемый «муниципальный фильтр» не становился необоснованным препятствием реализации пассивного избирательного права целесообразно снизить установленное на федеральном уровне предельно допустимое количество подписей депутатов до 5-7%, рассмотрев также возможность освобождения от необходимости сбора подписей кандидатов, выдвинутых от парламентских партий или от партий, получивших на выборах в регионе определенное число голосов избирателей.

Наиболее распространенными основаниями для признания недействительными подписей депутатов представительных органов муниципальных образований, как показывает первый опыт, стали их заявления о том, что подписи внесены ими под давлением, и внесение депутатами подписей за разных кандидатов (что запрещено законом, в отличие от подписей избирателей, которые вправе поставить подписи за неограниченное число кандидатов).

В связи с этим условия сбора и проверки подписей муниципальных депутатов необходимо скоординировать с условиями сбора и проверки подписей избирателей.

Вместе с тем, практика проведения выборов губернаторов 14 октября 2012 г. не позволила выявить какие-либо проблемы с применением так называемого «президентского фильтра», закрепленного по результатам обсуждения как право главы государства по его инициативе и в определенном им порядке провести консультации с политическими партиями, выдвигающими кандидатов на должность губернатора, а также с кандидатами, выдвинутыми в порядке самовыдвижения. Возможно причиной стало то, что этот институт не получил широкого освещения в рамках этой кампании и не стал препятствием для реализации гражданами пассивного избирательного права, а также его ярко выраженный политический, а не юридический характер.

Впервые в российской практике прошли выборы при наличии законодательного положения, предусматривающего лишение пассивного избирательного права граждан, когда-либо осужденных к лишению свободы за совершение тяжких и особо тяжких преступлений, а также преступлений экстремистской направленности, за исключением случаев, когда в соответствии с новым уголовным законом эти деяния не признаются тяжкими или особо тяжкими преступлениями. Вместе с тем, громких скандалов данное положение не вызвало, по причине отсутствия известных в обществе потенциальных кандидатов, которым было отказано в регистрации по данному основанию.

Выборы 14 октября 2012 г. прошли в условиях резкого увеличения количества зарегистрированных политических партий: правом принимать участие в выборах обладали 28 политических партий, 26 из которых по факту приняли участие в них посредством выдвижения кандидатов, списков кандидатов. Это повлекло существенное увеличение альтернативности выборов.

Одновременно со снижением требований к численности политических партий федеральный законодатель предоставил всем зарегистрированным политическим партиям (а не только парламентским на федеральном уровне или на уровне соответствующего региона) право выдвигать кандидатов и списки кандидатов на выборах без сбора подписей избирателей.

Одновременно, максимальное количество подписей избирателей, необходимое для регистрации кандидатов-самовыдвиженцев на региональных и муниципальных выборах сокращено в четыре раза и составляет 0,5% от общего числа избирателей, зарегистрированных на территории соответствующего избирательного округа (по ранее действовавшему законодательству – не могло превышать 2%).

Данные изменения привели к увеличению количества кандидатов-самовыдвиженцев на выборах, проводимых по мажоритарной системе, а в совокупности с увеличением количества кандидатов от партий – к увеличению конкурентности выборов, предоставлению избирателям возможности выбора различных политических программ, предлагаемых участниками выборов.

В целом, первый опыт применения обновленного в текущем году избирательного законодательства Российской Федерации свидетельствует о том, что поставленные авторами изменений цели в основном достигнуты.

Кроме того, в октябре текущего года, федеральным законом внесены существенные изменения в сроки проведения выборов, порядок образования избирательных округов и избирательных участков, формирования избирательных комиссий. Данные изменения касаются последующих избирательных кампаний.

Наиболее серьезным изменением, стало установление единого и единственного в течение календарного года дня голосования – второе воскресенье сентября, а в год проведения выборов депутатов Государственной Думы – день голосования на указанных выборах (ранее выборы проводились во второе воскресенье марта и второе воскресенье октября каждого года, с тем же исключением).

С целью приведения срока проведения выборов к указанному дню голосования выборы во все органы государственной власти субъектов Российской Федерации и органы местного самоуправления, срок полномочий которых истекает в соответствующем календарном году, должны проводиться во второе воскресенье сентября, следовательно, сроки полномочий избранных в марте органов продляются, а в октябре – сокращаются.

В рамках установления единого дня голосования отменено действовавшее после введения двух единых дней голосования в году ограничение, согласно которому в один день голосования избиратель не должен был получить более четырех бюллетеней, за исключением досрочных и повторных выборов. Данное положение служило определенной гарантией избирателям, обеспечивающей адекватность формирования их политической воли. Вместе с тем, оставление данного положения без изменения не позволило бы провести выборы в целом ряде регионов и муниципалитетов с соблюдением принципа периодичных выборов, т.к. потребовало бы продление полномочий органов местного самоуправления на год.

Напротив, по обновленному законодательству, никаких ограничений по количеству совмещенных выборов, по количеству одновременно выдаваемых избирательных бюллетеней и т.п. не предусмотрено.

В качестве дополнительного исключения установлено, что не в единый день голосования может проводиться также так называемое отложенное голосование, т.е. в случае, когда в связи с отсутствием кандидатов или альтернативности выборов, день голосования на них откладывается.

В целом, ввиду выше изложенных сложностей, введение единого дня голосования существенно осложнит работу избирательных комиссий (в первую очередь, участковых избирательных комиссий), затруднит выбор избирателям при проведении голосования одновременно на выборах разного уровня, создаст некоторые преимущества более активным политическим партиям (при ведении агитации, организации наблюдения и т.д.).

Впервые в новейшей российской истории федеральным законом предусмотрено формирование одномандатных и многомандатных избирательных округов сроком на десять лет. По действовавшему ранее законодательству избирательные округа образовывались непосредственно перед очередными выборами депутатов соответствующего представительного органа.

Данное правило будет исключать нарезку округов под конкретные выборы и под конкретного участника выборов, корректируя тем самым результаты выборов в пользу определенных участников (технология, получившая название «джерримендеринг»), и, напротив, будет создавать условия для планомерной подготовки к выборам и распространения информации о деятельности кандидата, повысит стабильность организационных основ выборов. С другой стороны, в условиях достаточно активного жилищного строительства в целом ряде регионов страны может сложиться ситуация, когда в течение 10 лет изменение численности населения приведет к выходу за пределы допустимого отклонения от средней нормы представительства и, следовательно, к нарушению принципа равного избирательного права (в части равенства избирательных округов и равного удельного веса голосов избирателей в разных округах).

Также впервые федеральным законом предусмотрено образование избирательных участков сроком на пять лет. По ранее действовавшему законодательству избирательные участки, как и избирательные округа, образовывались непосредственно для организации голосования на соответствующих выборах. Нередко изменение границ избирательных участков на следующих друг за другом выборах приводило к путанице избирателей. В связи с этим предлагаемые изменения также будут способствовать повышению стабильности организационных основ выборов, повышению степени информированности избирателей о месте голосования, а, следовательно, и доверия избирателей к выборам.

Вместе с тем, образование избирательных участков для всех выборов создаст определенные организационные сложности: участки должны быть нарезаны таким образом, чтобы их границы не пересекали границы избирательных округов по всем уровням выборов.

Федеральным законом также предусмотрен перевод участковых избирательных комиссий в категорию постоянно действующих избирательных комиссий со сроком полномочий пять лет. Формирование участковых избирательных комиссий на пятилетний срок полномочий с возложением на них организации и проведения голосования по всем выборам и референдумам, проводимым на соответствующей территории в течение указанного срока, направлено на повышение квалификации членов УИК, уровня их правовой грамотности, ответственности, а, следовательно, – и степени законности выборов в целом. Кроме того, это снимет проблему при рассмотрении судебных дел об оспаривании итогов голосования, когда в случае подачи заявления позднее чем через 10 дней со дня опубликования результатов выборов (а подача заявления по закону допускается в течение года) УИК оказывается расформированной и суд лишается возможности услышать позицию участковой комиссии как организатора голосования на участке.

Однако, с другой стороны, формирование низшего, наиболее приближенного к избирателям звена избирательной системы на указанный срок полномочий, привет к снижению степени подконтрольности участковых комиссий общественности в целом и местному сообществу в частности, которую обеспечивает, в частности, периодическая смена состава участковой комиссии.

Новым положением является также формирование резерва составов участковых избирательных комиссий, в который подлежат включению все кандидатуры, представленные уполномоченными субъектами, отвечающие установленным законом требованиям, но не включенными в состав сформированных участковых избирательных комиссий.

Особо важным представляется и тот факт, что исключено ограничение количества избирательных участков, на которых может проводиться электронное голосование, т.е. с использованием комплексов электронного голосования – КЭГ. Такое изменение направлено на создание законодательных условий для технической модернизации избирательного процесса.

Кроме того, рассматриваемым федеральным законом изменены сроки проведения повторных выборов: в случае, если законодательный (представительный) орган государственной власти или представительный орган муниципального образования не был сформирован а, выборное должностное лицо не избрано в ходе основных выборов – повторные выборы проводятся не позднее чем через три месяца со дня голосования на основных выборах, а в остальных случаях – в следующий единый день голосования.

Федеральным законом в дополнение к ранее существовавшим критериям выбора избирательной системы (избрание не менее чем половины депутатов представительного органа муниципального района, городского округа с числом депутатов 20 и более человек) установлены новые критерии выбора муниципальным образованием избирательной системы:

выборы депутатов представительных органов поселений (за исключением городских округов) с численностью населения менее 3 000 человек, представительных органов поселений (включая городские округа) с численностью менее 15 депутатов проводятся исключительно по мажоритарной избирательной системе, т.е. по одномандатным и (или) многомандатным избирательным округам;

в случае, если в представительном органе муниципального образования (за исключением представительного органа муниципального района, городского округа с численностью 20 и более депутатов) часть депутатских мандатов распределяется по пропорциональной избирательной системе, распределению между такими списками подлежит не менее 10 депутатских мандатов.

Кроме того, установлено, что виды избирательных систем, которые могут быть использованы на муниципальных выборах, устанавливаются законом субъекта Российской Федерации в соответствии с федеральными законами, конкретный вид избирательной системы определяется, по-прежнему, уставом муниципального образования.


Нарушение избирательных прав граждан и состояние работы по выявлению и профилактике таких нарушений.

Прошедшие в 2012 году избирательные кампании отличались не только уровнем их проведения (федеральные, региональные и муниципальные), но и уровнем их напряженности и характеристик со стороны организаций осуществлявших контроль за избирательными процессами. В то время как президентская кампания характеризовалась повышенной активностью общества в сфере контроля за соблюдением избирательных прав граждан, то активность общественных структур на осенней избирательной кампании носила очаговый характер. Вместе с тем, нарушение избирательных прав граждан, по официальным источникам, не носило массовый характер.

По данным, опубликованным ЦИК РФ, в период подготовки и проведения выборов Президента России в Центризбирком поступило и было рассмотрено 806 обращений, которые могут быть квалифицированы как жалобы, из них подтвердилось – 135. В докладе ЦИК РФ отмечается, что в ходе избирательной кампании Верховным Судом Российской Федерации было рассмотрено 10 гражданских дел, из которых: Большинство из них касалось вопросов регистрации (отказа) кандидатов на должность Президента и связанных с этим процедур. 3 дела рассмотрены в порядке абстрактного нормоконтроля в связи с тем, что предметом спора были нормативные постановления ЦИК России по вопросам подготовки выборов Президента Российской. Верховным Судом РФ все заявления были оставлены без удовлетворения, а решения и действия ЦИК России признавались законными и обоснованными.

Кроме того, заявления о нарушениях избирательного законодательства поступали и в избиркомы субъектов Федерации.


В ходе подготовки и проведения выборов в единый день голосования 14 октября 2012 года в ЦИК России поступило и было рассмотрено 349 обращений, содержащих сведения о нарушениях законодательства о выборах. При этом факты нарушений подтвердились только в 37 обращениях, что составляет 11 % от общего числа обращений.

В 67 обращениях, среди поступивших в ЦИК России непосредственно в день голосования, содержались сведения о нарушениях избирательного законодательства. Обращения поступили из 21 региона России.

В избирательные комиссии субъектов Российской Федерации в ходе избирательных кампаний 14 октября 2012 года поступило 885 обращений о нарушениях законодательства о выборах, из них факты нарушений подтвердились по 171 обращению (19 %). Количество обращений в сравнении с региональными выборами в марте 2011 года, даже не смотря на выборы глав регионов, заметно снизилось (672 в 2011 и 349 в 2012).

В рамках исследования анализировались также и результаты контроля за избирательными процессами различными общественными структурами. Общественные организации, занимающиеся мониторингом выборов в нашей стране, активно используют различные инструменты и технологии контроля, к которым, прежде всего, можно отнести: общественную «горячую линию» связи с избирателями Российского фонда свободных выборов http://www.rfsv.ru/; SMS-портал «Код правды» ассоциации НКО «Гражданский контроль» http://www.civilcontrol.ru/ ; проект «SMS-ЦИК» и «Карту нарушений» ассоциации «ГОЛОС» http://www.golos.org/ , общественных контролеров и наблюдателей проектов «Гражданин наблюдатель» http://nabludatel.org/ , Корпуса наблюдателей http://xn--80acclih9bqek6cvccd.xn--p1ai/, «РосВыборы» rosvybory.org и др. В связи явной политической ангажированностью отдельных общественных организаций, в настоящем исследовании, состояние избирательных прав граждан анализировалось по материалам «горячей линии» Российского фонда свободных выборов http://www.rfsv.ru/ . РФСВ длительное время проводит «горячие линии» связи с избирателями, имеет большое количество региональных представительств, за несколько лет деятельности сотрудниками Фонда выработана ясная и прозрачная методика работы, представляемые РФСВ оценки и выводы носят отстранённый и объективный характер. В проводимой работе РФСВ взаимодействует с Общественными палатами РФ и регионов, федеральными и региональными общественными структурами, действующими в сфере мониторинга избирательных процессов и защиты избирательных прав.

С момента начала работы «горячей линии» РФСВ с 23 января по 7 марта 2012 года по всем каналам связи поступило 9124 обращения избирателей из 82 субъектов Российской Федерации.

Специфичным моментом, характерным только для этой федеральной избирательной кампании, являлось то, что интерес граждан в обращениях с самого начала их поступления был сконцентрирован вокруг выборной темы, а вопросы социального характера с самого начала составляли незначительную долю. В выборной сфере акцент постепенно смещается от обращений информационного характера (за информацией, консультацией и разъяснением) к проблемным, содержащим сигналы и претензии по возможным нарушениям избирательного законодательства и ущемлениям прав избирателей, наблюдателей и представителей СМИ.


По характеру обращения граждан на общественную «горячую линию» в октябре 2012 года (всего поступило 1050 обращений) характеризуются следующими показателями: получение информации о выборах – 681 (64,9%), организация избирательного процесса – 29 (2,8%), предвыборная агитация – 52 (5%), списки избирателей – 12 (1,1%), открепительные удостоверения – 20 (1,9%), организация голосования избирателей – 28 (2,7%), правонарушающие технологии – 25 (2,4%), соблюдение избирательных прав граждан, в т.ч. с ограниченными возможностями – 6 (0,6%), соблюдение прав наблюдателей и журналистов – 6 (0,6%), действия (бездействие) избирательных комиссий – 23 (2,2%), «административный ресурс» – 6 (0,6%), социально-бытовые проблемы – 116 (11%), обращения иного характера – 46 (4,4%).


Опираясь на данные, полученные на основе количественного анализа всего объема информации, содержащейся в обращениях, поступивших на общественную «горячую линию» в ходе подготовки и проведения выборов в 2012 году, представители РФСВ рассчитали индекс напряженности прошедших избирательной кампаний.

Индекс напряженности выборов (избирательной кампании) (ИН) – представляет собой соотношений количества сигналов о возможных нарушениях избирательного законодательства и претензий, поступивших от избирателей на общественную «горячую линию», к общему объему поступивших обращений.


где:

ИН – индекс (коэффициент) напряженности выборов (избирательной кампании);

VО-Н – количество обращений, содержащих сигналы о возможных нарушениях избирательного законодательства;

VО-П – количество обращений, содержащих претензии избирателей, в т.ч. и социально-бытовой сфере;

V – общее количество обращений, поступивши на общественную «горячую линию» в период её работы на выборах (в ходе избирательной кампании).

Величина этого показателя может находится в пределах от 0 (отсутствие сигналов о нарушениях и претензий) до ∞ (когда в каждом поступившем обращении содержится сигнал о возможном нарушении или претензия). Этот показатель может использоваться для сравнения различных регионов между собой в период одного избирательного цикла (метод срезов), а также для оценки динамики изменения значения контролируемой величины в одном и том же регионе или в целом по всей стране на протяжении длительного времени в ходе разных избирательных кампаний (метод лонгитюда).

В целом, на основе данных из всех обращений, полученных на все пункты общественной «горячей линии» связи с избирателями РФСВ, индекс напряженности выборов, прошедших в Российской Федерации 4 марта 2012 года составил 0,344, что несколько выше, чем на выборах в декабре 2011 года (0,324).

На основе анализа данных, полученных на все пункты «горячей линии» РФСВ в период её работы на выборах в Единый день голосования 14 октября 2012 года, и выделения в них имеющихся «сигналов» и претензий (всего 323) индекс напряженности всех избирательных кампаний, прошедших в субъектах Российской Федерации (среднее значение) составил 0,326.

Наиболее высокие значения этого индекса присущи избирательным кампаниям, прошедшим в следующих регионах: Белгородской области (0,677) (высокое значение индекса в регионе получено за счет значительной доли обращений, содержащих претензии (наказы) в социально-бытовой сфере (таких 41 обращение, что составило 67% от общего числа обращений от граждан этого региона); Тверской области (0,667); Удмуртской Республики (0,591); Саратовской (0,552) и Московской (0,492) областей; Республики Северная Осетия – Алания (0,478) и Рязанской области (0,452).

Более низкими показателями этого индекса отличаются: Приморский край (0,026); Амурская область (0,047); Карачаево-Черкесская Республика (0,111); Калининградская область (0,139); Алтайский край (0,140); Новгородская (0,141), Архангельская (0,163) и Курская области (0,173).


Анализ содержания обращений граждан на общественную «горячую линию» из регионов, где проходили разные по своему уровню выборы, позволяет представить индексы напряженности (ИН) этих выборов: депутатов законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов Российской Федерации (0,462); глав субъектов Российской Федерации (0,351); глав муниципальных образований и депутатов представительных органов МСУ городских округов и муниципальных районов, городских и сельских поселений (0,308); выборы депутатов представительных органов муниципальных образований – административных центров (столиц) субъектов Российской Федерации (0,247); выборы главы муниципального образования административного центра субъекта Российской Федерации (Калининградская область) (0,139).

Таким образом, проведенные в марте 2012 года выборы Президента Российской Федерации отличает от проводимых ранее федеральных избирательных кампаний значительное повышение электоральной и политической активности граждан России. Избирательную кампанию характеризует обостренное внимание всех категорий участников к вопросам тщательного соблюдения требований законодательства о выборах.

Результаты анализа обращений граждан в ходе осенних избирательных кампаний показали, что организующие выборы избирательные комиссии, проделали определённую работу, выделяющую прошедшие выборы в лучшую сторону. Прошедшие в регионах России в октябре 2012 года избирательные кампании отличаются хорошей организацией и существенным снижением доли претензий со стороны граждан к избирательным комиссиям, представителям власти и руководителям разного уровня, правоохранительным органам, однако, при наличии значительного увеличения претензий к политическим конкурентам на выборах (политическим партиям и кандидатам, и их штабам).

Заключение по разделу

Законодательная база, регламентирующая порядок проведения выборов на территории РФ соответствует международным стандартам и требованиям времени. Прошедшие осенью 2012 года выборы проходили в условиях изменившегося законодательства о партиях и непосредственно об избирательных процессах. Происходящие изменения в законодательстве направленны на совершенствование избирательной системы. Вместе с тем, на региональном уровне, законодатель стремится закрепить максимально возможные ограничения и выбрать максимально сложные для участников избирательного процесса значения параметров, прописанных в федеральных законах.
Весенний избирательный цикл характеризовался активностью гражданского общества в контроле за соблюдением избирательных прав граждан. В осенний избирательный цикл заметно снизилась активность структур гражданского общества в контроле за соблюдением избирательных прав граждан. Падение интереса стало наблюдаться уже в период наиболее значимых выборов, проходивших летом (Красноярск, Омск)
В период избирательных кампаний на общественную «горячую линию» РФСВ связи с избирателями поступали сообщения граждан об отдельных недостатках в организации избирательного процесса, о нарушениях правил проведения предвыборной агитации, о недочетах в составлении списков избирателей, о фактах ущемления избирательных прав граждан, но в силу ограниченного масштаба этих нарушений они не могли повлиять и не повлияли на итоги голосования и результаты выборов. Аналогичные нарушения, не влияющие на итоги голосования, носящие процедурный характер отмечали также Ассоциация «Гражданский контроль», Общественный Совет «Честный выбор» и др. Вместе с тем, такие организации как Ассоциация «Голос», Объединение «Лига Избирателей», «Демвыбор» и ряд других, делали заявления о якобы значительных нарушениях и не легитимности выборов, указывая при этом, что поступившие к ним жалобы не проверялись на достоверность. В ходе осенней кампании общественники отмечали, что основной акцент нарушений сместился на период выдвижения, регистрации и агитации, имея ввиду партии-спойлеры, возможное использование административного ресурса при сборе подписей кандидатами на должность руководителей регионов, преимущество кандидатов от власти при размещении материалов в СМИ и т.п..
Прошедшие в 2012 году избирательные кампании проведены в полном соответствии с нормами российского законодательства о выборах и международными избирательными стандартами. Дальнейшего улучшения требует правоприменительная практика. Региональные законодатели стремятся использовать максимально допустимые федеральными законами барьеры в выдвижении и регистрации кандидатов (объединений) на выборах регионального и муниципального уровня, что не должным образом способствует развитию демократических процессов. Требует внимательного осмысления введение и порядок осуществления так называемых «муниципальных фильтров» при выборах руководителей субъектов Федерации, и некоторых других, вступивших в силу, законодательных новелл, в том числе и самого принципа единого и единственного дня голосования.


Вторая часть доклада доступна по ссылке